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法规出台
《中华人民共和国未成年人保护法》（下称《未保法》）由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议于年10月17日修订通过，并于年6月1日起施行。
法规背景
开启年修法行动的最核心动因有三个：一是需要回应现实中的儿童保护问题；二是需要解决法律的可操作性问题；三是需要进一步完善立法理念表述。
首先，儿童保护问题亟待修法应对
截止年，《未保法》立法之初所面对的失学、童工、被体罚、被虐待、被遗弃等未成年人保护问题，随着社会经济的发展，以新的形式出现于社会，对未成年人身心健康带来极大威胁，其中一些已经遭受到了严重侵害。在这些新问题之中，校园欺凌、网络侵害以及农村留守儿童被忽视等问题尤为突出。另外，还有对刑事案件中未成年被害人缺乏应有保护等。亟待修法应对。
其次，法律文本的可操作性亟待增强
未成年人保护工作具有保护主体众多、保护内容综合和保护措施多样的特点，必须有一个专门机构负责统筹和协调，否则，上述众多不同保护主体的未成年人保护工作就会形成“群龙无首，条块分割”的状态，一旦出现未成年人保护问题，既难以做到资源共享，也难以精准、有效地发挥未成年人保护法律应该发挥的作用。此为《未保法》缺乏操作性问题。年第一次修订后的《未保法》仍然没有改变其初颁时没有设置专门未成年人保护机构的缺憾，随着现实中未成年人保护问题越来越突出，法律缺乏操作性的问题亟待改变。
第三，立法理念的表述需要更加清晰精准
当未成年人经历被忽视、被虐待、被性侵等负面对待时，他们是否需要受到保护，谁来保护他们，如何保护他们等等，这些都涉及到未成年人所在社会的全体公民以及负责社会管理的权力机构对未成年人遭受侵害问题的态度，即未成年人保护的价值理念，对立法目标和内容等都有影响。因此，修订法律必须对立法理念做进一步的澄清。
法规内容
新修《未保法》，在篇幅上增加了“政府保护”和“网络保护”两个新的章节；对旧法原有章节中的条款进行了较大幅度的调整。具体如下：
总则
总则部分在原有内容基础上，新增了最有利于未成年人原则，并将其作为处理所有未成年人事务的指导性原则；明确了未成年人在不同生活、学习和休闲娱乐环境中的不同保护责任主体的责任；创设了未成年人保护工作的政府协调机制，并规定了民政为协调机制的牵头职责；增设了发现未成年人权益受侵害情形下的报告制度和未成年人密接者的强制报告制度。
家庭保护
家庭保护部分在原有内容基础上，增加了近5个全新条款；着重细化了未成年人父母或其他监护人对被监护人应有的而不是伤害的监护行为，详细列举了禁止性行为。同时，特别针对农村留守儿童等群体的监护缺失问题，对委托照护进行了规范。此外，还规定了父母或其他监护人在怀疑或发现被监护未成年人遭受侵害时的报告义务。
学校保护
学校保护部分在原有内容基础上，从教书育人和安全保障两个角度规定了中小学校、幼儿园对其学生应有的保护义务。“教书育人”方面主要是完善了学校、幼儿园履行其教育、保育职责的应有行为和禁止行为；“安全保障”方面主要规定了校园安全的保障机制以及突发事件的处置措施，增加了学生欺凌及校园性侵的防控与处置措施，以及学校及教师等工作人员的强制报告规定。
社会保护
社会保护部分在原有内容基础上，增加了城乡基层群众性自治组织的保护责任；对医疗、媒体、交通、城市建设、公共资源、宾馆等未成年人保护主体进行了应然行为和禁止行为规定，拓展了未成年人的福利范围，对净化社会环境提出了更高要求；强调了公共场所的安全保障义务；为避免未成年人遭受性侵害、虐待、暴力伤害、拐卖等侵害，创设了密切接触未成年人行业的从业查询及禁止制度。
网络保护
新修订的《未保法》将网络作为家庭、学校、社会等现实世界的延展，新增了一个专章，从各相关未保责任主体角度，对网络保护的理念、网络环境管理、相关企业责任、网络信息管理、个人网络信息保护、网络沉迷防治等作出全面规范，包括应然行为和禁止行为规定，力图实现对未成年人的线上线下全方位保护。
政府保护
新修订的《未保法》对旧法中的相关内容加以整合，增设了“政府保护”专章，专门针对“总则”设立的政府协调机制进行细化规定：首先对协调机制的办公体系进行了规定；其次对协调机制统筹和协调的对象与内容进行了规定，主要包括对“家庭保护、学校保护、社会保护和网络保护”中应然行为禁止行为的支持和保障；再次对民政承担的国家监护职责进行了规定。
司法保护
司法保护部分细化了现行未保法司法保护专章和刑事诉讼法未成年人刑事案件诉讼程序专章的有关内容，进一步强调司法机关专门化问题，同时补充完善相关规定，以实现司法环节的未成年人保护全覆盖。主要包括：设立检察机关代为行使诉讼权利制度，细化规定中止和撤销监护人资格制度，规定刑事案件中对未成年被害人的保护措施等。
法律责任
法律责任部分对前面各部分的未成年人保护责任主体，包括家长、学校、社会、网络等“违法”的法律责任进行了细化，同时还对检察机关在司法系统内部以及外部整体未成年人保护各体系的督查职责进行了规定。
附则
附则部分增加了1条较长的条款，对本法提及的特定名词进行了解释。如“密接者”、“学校”、“学生欺凌”等。
法规亮点
新修订的《未保法》，其核心亮点是明确了一个由国家兜底的未成年人保护制度，这对政府职能部门以及司法机关开展未成年人保护工作具有指导作用，对作为政府职能部门之一的民政系统开展未成年人保护工作更是意义重大。
首先，明确了国家是未成年人保护的兜底责任主体，使立法理念得到了更加深刻和精准的彰显，也为民政未成年人保护工作中的多重职责界定提供了法律依据。
新法继续将未成年人的生存、发展、受保护和发展等四大权利作为立法理念，创新提出了“最有利于未成年人”的理念实践原则，为处理所有未成年人保护事务提供抉择标准。按照这个理念和原则，所有未成年人因为弱小和心智未熟而需要在其生活、学习和休闲娱乐的所有场所都得到保护，尤其需要避免受到权利侵害的保护，因此这些场所的负责人或者成年人就成为未成年人保护的第一责任人，或称为首责主体，主要包括日常生活场所家庭中的父母或其他监护人，学习场所学校的老师或其他成年工作人员，休闲娱乐场所如社区图书馆、运动场、电影院、医院、酒店、儿童福利机构等环境中的图书管理员、教练、电影场工作人员、医护人员、酒店服务生、儿童福利机构的抚育员和其他工作人员等。但是，出于最有利于未成年人原则考虑，法律还必须将具有规范全体公民行为的权力主体——国家界定为未成年人保护的兜底责任主体，负责对前述不同环境中的首要责任主体的未成年人保护行为进行规范、监督、指导和奖惩。
在这样的法律制度设计之下，民政作为政府的职能部门之一，与其他政府职能部门一起，承担未成年人保护的兜底职责。
其次，明确了国家兜底保护的范围，与现实情况更加吻合，为代表国家的政府职能部门和司法机关履行其未成年人保护兜底职责范围划分提供了依据。
新法将旧法中与网络保护相关的若干条款抽离出来，添加了更多新的条款，形成了全新的“网络保护”一章，将未成年人保护的覆盖范围清晰地划分为“实体空间”和“虚拟空间”。前者包括“家庭、学校、社会和司法”等空间；后者包括网络空间，如互联网、直播间、游戏等。与旧法相比，新法中“实体”和“虚拟”二元空间划分与未成年人存在的实际空间状况更加吻合。
“实体”和“虚拟”二维空间里的未成年人保护，首要责任主体比较多，每一个都有自己的内部未成年人保护系统，并由某一政府职能部门或司法机关履行保护兜底职责，从而形成未成年人保护工作的“条块体系”。例如，幼儿园和学校的首要职责是保护在园和在校未成年人学生免遭侵害；与其对应的是政府的教育部门，他们通过监督、指导和评估幼儿园或中小学校的方法，承担在园或在校未成年学生的兜底保护职责。以此类推，民政系统的兜底保护职能具有双重性：一是作为“类似父母”的国家监护人，兜底保护进入到国家照顾体系（儿童福利机构和未成年人保护中心）的未成年人；二是作为政府职能部门之一，兜底保护在村（居）家庭环境中的未成年人。
第三，明确了国家兜底保护的内容和标准，有针对性地回应了现实中存在的突出的未成年人保护问题；也为民政履行其双重兜底监护职责提供了依据。
一是新法在“家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护和司法保护”等五个章节中，对这五个环境中的未成年人保护首要责任主体应该有的保护行为（应然行为）进行了明确规定，一方面为这些责任主体履行好自己的保护责任提供指引和标准，另一方面为国家督促和评估这些主体是否履行了自己的职责提供督促和评估的标准。例如，家庭保护一章规定父母或者其他监护人“应当学习家庭教育知识，接受家庭教育指导”。这一规定，一方面为民政系统在儿童福利机构和未成年人保护中心为生活在其中的未成年人提供适当的国家监护服务提供了指导，即工作人员需要学习家庭教育知识和接受家庭教育指导；另一方面也为民政在村（居）环境中开展未成年人保护工作提供了参考，鼓励和引导父母学习家庭教育知识，提升亲职能力。同时，意味着民政需要采取一定的措施，如整合妇联及其他社会资源，保障父母能够找到学习家庭教育知识的资源。
二是新法在“家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护和司法保护”等五个章节中，对这五个环境中的未成年人保护首要责任主体不可有的“底线”或“红线”行为（禁止行为）进行了明确规定，为这些责任主体选择正当行为提供了抉择标准，也为其他所有成年人启动疑似案件报告程序提供参考标准，更为国家开展兜底保护介入工作提供了标准。例如，作为国家监护人的民政，新法家庭保护一章中关于父母或其他监护人的禁止行为，不仅是儿童福利机构和未成年人保护中心工作人员的禁止行为，也是民政在村（居）环境中履行强制报告义务并启动报告程序的参考标准。
三是新法在“家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护和司法保护”五个章节中，针对现实中突出的未成年人保护问题，采用列举形式对如何在村（居）层面处理委托监护、辍学、流连网吧等问题进行了详细、具体的规定，为未成年人保护首要责任主体提供了执行方案，包括强制报告行动方案，也为承担兜底责任的国家政府职能部门提供了评估和判断的标准。例如，学校保护一章对学生欺凌行为的回应和处置流程的规范。
第四，明确了国家兜底保护的“条块+统筹”工作模式，提升了法律在未成年人保护实际工作中的可操作性，为民政履行兜底保护职责提供了机制保障。
新法在总则部分设立了专门的未成年人保护机构和协调机制，还新增了“政府保护”专章，打破了“家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护和司法保护”等五个章节建构的聚焦不同未成年人保护主题或问题的“条块体系”，形成了“条块+统筹”的工作模式，对超出条块体系的未成年人保护问题，提供有效应对，提高国家兜底保护的品质，实现了未成年人保护法的可操作性。
各个体系能够独立应对和解决的未成年人保护问题多是处于风险阶段或者轻度伤害状态下的未成年人保护行为或者案件。但是，一旦遇到严重的未成年人性侵案（社区）或严重的学生欺凌案，就不仅仅是受害未成年人身体受伤的问题，而是施害人已经违法犯罪的问题，需要医疗、司法、教育（如果受害人是学龄儿童）等部门与民政一道为受害未成年人提供服务。
这一协调机制即县级以上跨部门未成年人保护领导小组或未成年人保护委员会。这个专门机构的功能，既包含回应恶性未成年人保护案例的处置，还负责统筹辖区内未成年人保护工作的问题研究、工作规划、服务督导、服务评估、人才培养等制度建设推进工作。
第五，明确了国家兜底保护的“民政+检察”的双牵头机制，为统筹机制的日常有效运行提供组织保障。
为保障国家保护协调机制的有效运转，新法在政府体系确立了“政府主导民政牵头”的日常工作机制。这就意味着县级以上跨部门建立的未成年人保护领导小组或者未成年人保护委员会，其常设办公地点和负责前述各项工作落地的人员，都应该由民政管理和领导。由此，在国家整体的未成年人保护工作中，民政共承担三项职责：一是国家照料体系（儿童福利院和未成年人保护中心）中的未成年人保护职责；二是在村（居）环境中，通过督促、支持、矫正、发现、报告等父母或监护人服务，履行对家庭环境中的未成年人保护职责；三是在国家未成年人保护协调机制中承担牵头人的职责。
与之相应地，在司法体系中确立检察机关监督的日常工作机制。“民政+检察”的双牵头工作制度安排，为跨部门领导小组或者未成年人保护委员会能够常态化运行，为跨部门的未成年人保护问题的解决，提供了组织保障。
第六，首次将社会工作入法，为国家兜底保护的品质提供专业保障。
未成年人保护是一个专业化的社会服务领域。新法将社会工作专业纳入其中，使之成为未成年人保护工作的一支力量，为不断促进我国未成年人保护品质做了铺垫。
民政在未成年人保护领域承担了三项职能，如果能够采用购买服务或者设置岗位的方式引入并不断扩大社会工作岗位的覆盖面，将会为民政系统未成年保护工作全面实现专业化探索出有效路径。
作者：童小军
来源：“童眼看社工”